又是一年一度的“两会”。不一样的是，本次“两会”的主角换了很多新面孔。五年一次的换届，使人大代表、政协委员有了更换血液的机会。新一届的人代会上，还将选出新一届的国家和政府机关领导。当选总理的记者招待会，很多人都会守在电视机前，不愿错过。被热议很久的国务院机构改革方案也将启动，“大部制”是人事变更外另一受瞩目的“两会”焦点。
国务院的政府工作报告，是另一个看点。一般认为，它将更多延续此前的方针政策，亦将在具体问题上有新的变化。抑制物价上涨显然也是政府工作报告中不可回避的话题。各种民生问题的解决，将再次经由代表、委员的议案、提案和建议，成为国家决策的重要参考。
今年是改革开放三十周年，适逢换届。观察人士认为，对改革开放的坚持，将再次受到强调。自本期起，本报将连续推出“国是开讲”栏目，对“两会”的热点和重点话题进行权威解读。
回顾既往五年人大、政协和政府工作的成败得失，对“两会”后中国走向做一宏观性展望，同时，在相关制度层面探寻变革和改善空间，是为两会“国是开讲”第一期。
■本期嘉宾
蔡定剑：中国政法大学教授、博士生导师，中国政法大学宪政研究所所长，北京大学法学院人民代表大会与议会研究中心主任。1986年至2003年底先后供职于全国人大常委会研究室、秘书处，任职至副局长。
吴江：中国人事科学研究院院长、党委书记、第十一届全国政协委员、研究员、法学博士、博士生导师、国家特殊津贴专家。曾任中央组织部研究室副主任、国家行政学院领导科学教研部主任等职。
王占阳：中央社会主义学院政治教研室主任、教授。
不从政治层面加强对行政权力的控制，改革很难有效。这个控制包括人大对机构编制的决定权、对财政的控制等等。不如此，行政机构很容易自己就决定了扩编发展。所以我对“大部制”不是很乐观。
―――蔡定剑
这次不是“大换班”
有比较强的连续性，又有相当程度的变动性
南都：在中国政治生活中，“两会”占据了一个什么位置？即将召开的新一届全国人大将产生新一届的国家和政府领导班子。此次换届，有何特点？
王占阳：每年春天召开的两会是中国政治、经济、社会发展的一个风向标，大家都在从“两会”来看这一年政府、人大、政协工作的内容和方向。在中国的政治生活当中，它成了每年年初的定调会。国际社会现在对于中国的“两会”都给与越来越高的重视。
这次换届不是根本性的“大换班”，有比较强的连续性，又有相当程度的变动性。从人事角度看，经过换届，领导能力应该得到比较显著的加强。从工作来说，因为去年召开的十七大已经定下大调，摆脱了前几年姓“资”姓“社”的困扰，确定了中国新阶段的大方向，在这种情况下，也会使工作的质量、效率得到比较显著的加强。所以大家都对这次会议之后的五年抱有比较大的希望。
立法听证不能只搞一次
公众参与、民主立法是发展的必然趋势
南都：过去五年，全国人大共审议、通过了100余部法律案，其中包括引起热议的《宪法修正案》、《物权法》、《劳动合同法》等。如何评价过去五年立法的成就？
蔡定剑：在立法的公开性方面的确有所进步。2000年实施的《立法法》规定了立法听证制度以后，地方人大这方面有比较快的实践和发展，全国人大最初几年一直没有搞立法听证，2005年9月，十届全国人大首开立法听证会，讨论个税起征点问题，这是对《立法法》的落实，也是对多年来地方立法听证的一个肯定。
去年有两部很重要的法律―――《劳动合同法》和《就业促进法》公开征求公众意见。这两部法律涉及到广大劳动者的切身利益，公众参与的程度是比较高的。以前也有法律草案征求公众意见的先例，这不是十届人大的创造，但是《劳动合同法》公众所提意见近20万条，体现了比较好的互动。以前法律征求意见，获得的反馈有时只有几千条。这当然跟中国社会发展程度、公民参与立法的权利意识的提高有很大关系。这两部法律的制定还是比较尊重公民意见，很多公民的意见都体现到立法中去了。比如《就业促进法》草案在提交人大常委会讨论时，还没有关于反就业歧视的专门规定，在公众的强烈要求下，立法机关就反就业歧视做了专门规定。
南都：中国正在追求立法民主化，但也有人认为，仅有“开门立法”还是不够的。
蔡定剑：立法的民主性还有待提高，公众参与的积极性越来越高了，但是现在地方的立法听证处于一个比较停滞的阶段。全国人大在这方面应该起到一个示范推动作用。我的意思是，一届人大不能仅仅搞了一次立法听证会，应该更多。公众参与、民主立法是发展的必然趋势，有助于解决立法质量和部门利益问题。
王占阳：立法过程中听取意见不够全面，不同利益集体的介入程度不够均衡，有时候就出现偏颇。比如《物权法》制定过程中，农民群体的介入就太弱了，结果在农民的地权问题上有所缺失。《劳动合同法》的制定，则是私营企业家群体的介入不足，又产生了相应的问题。这需要引起今后的关注。
再就是立法过程中，人大常委会一些组成人员不是很了解实际情况，对别人介绍的情况也不能充分理解，妨碍了立法的质量。十七大提出要提高人大常委会组成人员的素质，这是很重要的。
“专职化”不是关键
没有配套的制度跟上，就失去了专职化的作用
南都：针对人大常委会组成人员的专业素养问题，十届人大产生了19名特别常委―――媒体称其为“专职常委”。据悉，十一届人大将继续增加特别常委的人数。这么做的效果能有多大？
蔡定剑：说他们是“专职常委”不太准确，其他的常委也有很多专职的。而且这19个人里面也并不都是专职常委，比方郑功成，还是中国人民大学劳动人事学院教授。
让一些更有专业背景的人进入人大常委会，目的是提高人大常委会的能力建设，这是改革人大制度的一个积极做法。但这个制度是不是一定会起到设想的作用，我觉得也很难说。从组织学的角度讲，个人能力的提高不等于整体能力的提高，一加一不一定等于二。一加一是不是大于二，要看它的组织结构。如果组织结构不发生改变的话，有的时候也很难发挥作用。如果人大常委会开会还是原来的方式―――每个人小组讨论的意见还是通过一个机构来综合，是不是能发挥作用也很难说。
南都：人大代表专职化，是不是一个不可回避的趋势？
王占阳：人大代表的专职化是需要尽快推进的一件事。因为人大工作是关系到千百万人的事业，不能业余兼职，得全心全意地干。
蔡定剑：专职化的目的，是为了有更多的时间来开会讨论问题。如果只是专职化，没有配套的制度跟上，就失去了专职化的作用。
“橡皮图章”越来越硬了
全国人大现在慢慢有成为中国政治中心的味道
南都：中国人大代表和西方民意代表的产生途径，存在很大差别，是不是也存在变革空间？
王占阳：《选举法》需要修改。《选举法》里竞争式的民主因素已经有了，但还可以进一步发展。
蔡定剑：最重要的是人大代表以什么方式产生，是以领导决定的方式产生还是以老百姓决定的方式产生？如果是以老百姓决定的方式产生，那当然他就要关注民意，积极主动反映民意。这是人大代表能不能发挥作用的一个关键问题。
南都：人大代表曾被讥为“橡皮图章”，这种情况在多大程度上得到了改善？
王占阳：实际上从改革开放以来，“橡皮图章”就越来越硬了，它有一个渐进的过程，现在和30年前相比已经是有相当大的进展了。当然还需要继续往前发展，这是一个比较核心的问题吧。
蔡定剑：应该说“橡皮图章”时代已经过去了，在立法方面，我认为人大发挥了主导的作用。政府当然也发挥了很大的作用，但是人大起决定作用。党在立法方面只是领导，不太直接干预立法。
人大在重大事情的决定方面可能差一点，这方面的主要权力还是在党政。监督方面，这些年人大处于不断加强的过程，也能够对一些国家的政策、法律的执行起到一定的监督作用。各地的情况也是不一样，有的地方人大还是比较强势，有的地方可能就类似于“橡皮图章”。从人大的社会影响和老百姓对它的期望这个角度来看，是大大改变了。现在人们对“两会”的关注说明，人大现在慢慢有成为中国政治中心的味道。
最大短板是体制问题
体制不变革，多强的总理也没办法
南都：下周一，温家宝总理将代表国务院向全国人大作《政府工作报告》，你觉得，过去5年国务院工作的最大亮点和短板是什么？
王占阳：政府工作转向重视民生，扭转了此前20多年来的一个趋势，是深得民心的。我认为是这届政府最大的亮点。最大的短板是体制问题，由于行政管理体制的问题，带来了腐败，带来了各自为政，带来了互相扯皮，带来了虚假政绩，带来了“诸侯现象”等等，多强的总理碰到这些事也没办法。目前迫切需要解决体制问题，不解决体制问题，民生问题也难以做好。
蔡定剑：更关注民生，是这一届政府的一个特点，“两会”期间也会成为代表、委员关注的热点。不足在于，这种政策不应仅仅只成为政策，应该用制度把它确立下来。比方说，要体现在公共预算方面，不是单纯由政府说了算，让公众有更多的决定预算的权力，这才是制度性的保障。现在的公共预算，还很难说由选举的代表来讨论决定。再比如说审计，每年都查出那么多问题，怎样通过制度建设防止问题的再发生？制度性的建设比较少。在保障民生问题上也是如此，比如说农民工问题，需要从户口制度上进行改革，但是我觉得这方面说是说了，制度建设的能力还是差了一点。
吴江：本届政府把更多的精力放到解决社会公平问题上来，在很大程度上弥补了市场失灵的问题。此外，政府在依法行政、建立责任型政府上也很有作为。政治理念方面，最突出的就是提出了科学发展观与和谐社会，构建有中国特色社会主义理论体系。
与此同时，我们面临的挑战也是越来越严峻，在经济发展、民生等问题上暴露出深层次的体制、机制上的障碍，这是不可回避的。根本性问题是政府自身问题，政府行政管理体制改革现在到了非改不可的境地，用温总理的话说，是“一马当道，万马难以奔腾”。行政管理体制改革的思路应更清晰一些、步伐和力度应该更快、更大一些。如果说短板的话，主要是在这里。
对“大部制”不很乐观
深层次的政治体制改革涉及到权力关系的改革
南都：2月27日通过的中共十七届二中全会会议公报，也用很大比例强调深化行政管理体制改革。现在大家对政治体制改革都比较关注，十七大报告也专有政治体制改革部分，但我感觉，官方所说的政治体制改革主要还是行政体制改革，和通常理解意义上的政治体制改革不在同一层面上。
王占阳：如果是比较重大的行政体制改革，也可以称为政治体制改革的一部分，跟大局无关的就不好算作政治体制改革了。十七大提出整个行政管理体系的改革，带有政治体制改革的性质。
吴江：应该说行政体制改革是政治体制改革的重要内容。政治体制改革最重要的部分是民主政治建设，内容很丰富。怎么样更公开、透明，更好地落实群众的知情权、监督权、选择权和参与权，这些都要政府做出表率。
蔡定剑：深层次的政治体制改革涉及到权力关系的改革。许多学界的朋友认为，低层次的行政体制改革应该做，也是比较容易做的，但在改革开放30年的今天，经济、社会发展到了一定的阶段，政治层面的这种权力关系改革是更重要的。这种改革一方面包括党、人大、政府、司法等权力之间的关系调整，另一方面是政府跟老百姓之间的权力关系调整，让更多的老百姓能参与到政治过程中来，扩大老百姓直接民主、间接民主的权利。这个层面的改革可能是更加重要、更加根本的。没有这个层面的改革，行政体制的改革有时候是很难奏效的。
南都：几乎每一次政府换届，都会提出国务院机构改革的任务。这次的“大部制”也将成为“两会”期间最受关注的内容之一。
王占阳：行政管理体系的改革最重要的是确立民主财政制度，政府的所有问题的核心在于确立民主财政制度。“大部制”如果没有民主财政制度结合在一起，它的意义会减弱很多。
蔡定剑：为什么我们过去机构改革总成效不大，是因为仅仅裁减机构、削减人员，就事论事是解决不了问题的。不从政治层面加强对行政权力的控制，改革很难有效。这个控制包括人大对机构编制的决定权、对财政的控制等等。不如此，行政机构很容易自己就决定了扩编发展。所以我对“大部制”不是很乐观。
下届政府执行力会更强
政府应急能力有很大提高，但雪灾还是暴露很多问题
南都：今年是改革开放30周年，本次“两会”大概也会再次强调坚持改革开发。过去五年间，发生了第三次改革成败大讨论。中国政府近年来的民生与公平取向，也被认为对既往改革的一种纠偏。
吴江：坚持改革的思路，始终是建设有中国特色社会主义的一个重大法宝。不能说改革开放之初不关注民生问题，“以经济建设为中心”也是为了解决民生问题，改革从农民的联产承包责任制问题入手，当时联产承包责任制就是中国面临的最大民生问题。
我国用30年走完了西方100多年完善市场的道路，把西方100多年压缩到30年，矛盾不可避免要暴露出来的。在改革过程中必然伴随贫富差距、城乡矛盾等问题，从效率角度，肯定是解决不了这些问题，所以应该更多的地关注公平、民生问题。效率和公平问题是相辅相成的一个过程，对政府来说，始终是坚持一个有效率的公平，而不是没有效率的公平。政府和市场起到两种不同作用，既要发挥市场的基础作用，又要发挥好市场失灵下政府的作用。我觉得，这不是一个简单的纠偏，而是改革的深化。
南都：按照我国宪法规定，国家主席和国务院总理每届任期五年，连续任职不得超过两届。如果胡锦涛和温家宝在此次人代会上再次当选为国家主席和国务院总理，这将是他们最后一届担任此职。你觉得第二届任期内，他们的施政和过去五年会有什么不同？
王占阳：首先应该是一致的方面，在民生这个方向上的工作会得到比较大的加强。过去五年经历了相关的争议，现在这个问题已经成了主流，成了定论，所以下一届我认为会有比较大的推进。要说区别，就是下届的力度可能比今届大许多。现在已经提出行政管理体系的改革，下一届这个方面会出现一些比较大的变化，如果这种变化比较成功的话，那么下届政府的执行力比今届可能会强一些。
南都：在这次两会换届之前，中国刚刚经历数十年一遇的冰雪灾害。有点巧合的是，上一次换届前，有SARS来袭。SARS期间发生的瞒报事件，使政府信誉严重受损。这之后，无论是禽流感肆虐也好，还是罕见冰雪灾害的考验也好，整体上看，中国政府在处理突发公共事件时，还是有了很大转变。
吴江：在解决公共突发事件上，应该说建立了相应的机制。中国创造了在公共应急管理方面的一些奇迹，在世界范围内都是得到称赞的。
蔡定剑：政府总是在经验教训中进步，应该说应急能力还是有很大的提高。SARS过后，有很多反思和批评，也完善了制度，但这次的雪灾还是暴露了很多问题，舆论的反思还是不够的，建设性的东西不是很多。
政协不要太强调年龄
关键是它能不能在政治过程中发挥作用
南都：中共中央近来对政协似乎日益重视，2006年3月，颁布实施了关于加强人民政协工作的意见。这种重视意味着什么？如果确实是比以前重视的话。
王占阳：确实有对政协越来越重视的发展趋势。一方面因为政协能提供很多好的建议，言论相对更自由一些，这个是它的一个长处。另外政协也是吸纳社会精英、凝聚社会共识、增强社会团结的一个重要舞台。政协在政治生活中的影响力越来越大。
吴江：一方面，我们要民主建设，当中就包括要多党合作，要各个民主党派参与到决策工作中来。另外，政协各个界别当中也都积蓄了各方面的专家，在经济建设、社会发展当中，管理越来越需要专业化，专家的作用凸显了。
南都：去年底，国新办发表《中国的政党制度》白皮书，说是要“回应国外误解”。但从各大网站网友的回帖中可以看到，大家对政协制度的设计还是不甚满意。
王占阳：对政协制度争论确实也是比较多，刘少奇当年就曾主张“两院制”。但是目前要想有一个大的突破也不太可能，这个问题目前来说不是一个突出的问题。
南都：有网友担心政协成为“贵族院”和“养老院”，你对此有何回应？
吴江：这都是不正确的，我不赞成这种说法。不同的社会制度有不同的政体，不同的政体有各自发展的合理性，中国特色的社会主义坚持的就是我们这样一个民主集中制的政体。共产党领导下的多党合作制度，我认为是正确的，是符合中国国情的。很多人还是总用西方来做标准，每个国家都有它制度发展形成的一个历史过程，不能拿别人的标准来衡量自己国家的制度。最重要的是看效果，看人民是不是满意，是不是能够符合国情，这才是根本的问题。我们提供的政治制度应该说对世界也是一种贡献。
王占阳：这涉及到政协人员组成的问题，可能今后改革的一个方向是适应社会阶层的结构变化，调整政协的界别。比如说增加农民工界别就在考虑之中，我认为这是一个值得关注的事情。实际上政协委员的素质是很高的，普遍都很有见识，而且还敢说话。问题不在于老不老，这不是一个重要的指标，里根当总统的时候是70多岁，我们不要太强调年龄。至于说是贵族，是不是精英都是贵族啊？我看这有点民粹思想。
蔡定剑：发挥一种贵族、养老院的作用也是可以的，也不完全是坏事，关键是它能不能在政治过程中发挥作用。
从制度设置角度来讲，我很赞成一个从政朋友的观点。政协的性质现在是有点错位了，它不应该跟人大同时开会。政协的性质是什么呢？政治协商，民主监督。是民主党派跟共产党协商、监督共产党，不是跟政府、人大政治协商，不是监督政府。建国初期设立政协的时候，有人提出来政协应该监督政府，要写到宪法里面去。后来毛主席说，这不对，政协主要不是监督政府，而是监督党的。所以政协会议应该跟党代会一起开，对党进行政治协商和监督。
崛起与民主无必然联系
没建立民主制度的国家也曾崛起，但有几个站起来的？
南都：随着中国的崛起，我注意到，海外有关“中国式民主”的肯定性言说似乎多了起来。有人认为崛起中的中国可能将有一个与西方不同的民主模式。你怎么看？
王占阳：应该从主客观两方面来看。客观方面，确实是我们有了一些进展，有这样一种事实在这。而且这些进展不是“颜色革命”，也不是非洲那种急剧转变式的民主化，而是在党领导的总体框架下的一种民主的渐进式发展。另外一方面，国际社会对于中国的认识也在加深，对过去的刻板观念有所克服。
吴江：中国的崛起，从根本上说是中国13亿人民的经济和政治地位的提高，是中国特色社会主义道路的成功。可以说，我们用30年的改革开放事实战胜了西方的偏见和雄辩。如果说大家都能够不带有色眼镜，都能够实事求是、理性地对待的话，我们走的路应该得到世界多数人士的肯定。当然我们还需要坚持韬光养晦，还需要更加理性地接受来自各方面的挑战，特别是维护好人民群众根本利益的制度问题。
蔡定剑：一个国家的崛起和一个国家的民主没有必然的联系吧。中国正在崛起，但是不是能真正崛起，现在说还太早了。从过去大国崛起的历史经验教训看，只有建立民主制度的国家才能真正崛起，崛起了不至于趴下来。没有建立民主制度的国家也曾经崛起，但有几个站起来的？持续崛起的没有。所以能不能崛起，还要看制度能不能转型。
希望更多关注“预算”
这是实在的东西，你要看看钱是怎么花的
南都：对本次“两会”，你有何期望？
王占阳：希望“两会”能够把十七大确定的好的方针政策落到实处。希望民生方面能够得到大力地加强。希望在保障人民自由、推动人民民主方面能够有实质性的重要进步。希望能够使人民的心情越来越舒畅，使社会越来越和谐，大家普遍幸福起来。
吴江：通过“两会”，吃透十七大精神，群策群力，更好地落实科学发展观，创造出科学发展的新模式。希望“两会”代表围绕全面建设小康的新目标，在政治、经济、社会和文化建设等方面，拿出更具体的治国理政良策，提供给新一届政府，并激发出全国人民的创造智慧和自觉行动。
蔡定剑：现实地说，我希望能够把人代会的注意力更多地集中到公共预算的决定上来。人代会应该更多地关注预算的决策。每次大家都热情讨论政府工作报告中比较虚的政策，谈得津津有味，这也跟我们过去的政治有关系，大家关注标语口号，对实际问题的关注可能少一点。我的意思是，关注政府工作报告提的政策，就更要关注工作报告后边的财政预算，看有没有落实工作报告的具体政策。这是实在的东西，你要看看钱是怎么花的，这是更重要的。
从人大制度本身来讲，我希望能够以代表大会的意志来决定人大的工作。人大现在还是有点行政化性质的机构，我希望它回到作为一个权力机关、议事机关的制度安排上来。领导个人的决定能力太强，不利于人大这个机构作用的发挥。
统筹：本报首席记者 南香红
采写：本报记者 韩福东 实习生 张磊 陈刚
